文 | 财新智库
1 背景
联合国气象组织发布的最新报告显示，近年来地球平均气温持续上升，北极冰川不断融化，海平面上升加速，世界各地的极端天气事件愈发频繁，从洪水、干旱、野火到热浪、暴风雪，这些极端天气现象对人类社会和自然生态系统造成了巨大的影响。研究表明，全球气温升高主要是由于人类活动产生的温室气体排放尤其是二氧化碳的排放造成。因此，实现碳中和，即通过减少温室气体排放和增加碳汇，使得人为碳排放与吸收达到平衡，已成为全球应对气候变化的重要策略。
在这样的背景下，G20国家作为全球最大的经济体和主要的温室气体排放国，其碳中和政策的制定和实施对于全球气候变化的应对具有决定性的影响。本研究的目的在于深入分析G20国家的碳中和政策，包括政策目标、工具和成效等，以期为全球碳中和政策的制定和实施提供参考。我们希望通过对G20国家的碳中和政策的研究，能够更好地理解各国在应对气候变化方面的努力，以及面临的困难和挑战，从而为全球气候治理提供有益的启示。碳中和总目标已经成为全球共识，因此，执行的效果和举措的有效性在现阶段最为关键，本文也尝试对目标与执行的进展进行分析。
2 分析框架
一个公共政策的设立和执行，需求侧有着广阔的经济社会基础和众多行业、家庭各异的实际情况；其次，不同政府、不同国家要考虑所在社会和地区的地理、经济、制度、文化习俗等环境等条件；最后，在执行中还要结合众多的实际情况，包括推进的效果、局部的不满、预想中不周全的细节等等来反馈修正。
碳中和的政策牵扯到全社会的方方面面，其从设立到执行也是处于这样的循环往复中，为了更有层次的展示这个理解全球碳中和的多主体、多角度互动的动态体系，本文尝试提出三元素框架来分析全球碳中和政策（如图1所示），包括政策目标、政策工具和国家社会禀赋。
图 1 影响碳中和进展的三元素框架 
不同的国家或社会具有自身特定的资源禀赋，无论是经济总量、人口情况、教育水平、产业体系的优劣势、能源矿产的储量、交通便捷程度、制度效率、文化特色，这些都会成为一个国家面对碳中和时的“底色”。在结合自身特点，经过内部磋商决策机制（也许是不同行业的要求、不同地区的意见在国家层面的统一综合），得出一国对于碳中和的基本态度，有的是兼顾经济发展积极执行、有的迫于生存发展压力只能作出较低的目标承诺、还有一些已经碳达峰的发达国家则可以作出更积极的选择。通过设置合理的符合国情政策目标，每个国家会尝试动用相应的有效政策工具并按一定计划和节奏付诸实施，包括减排要求的下达、环保部门的监督标准改变、上市公司披露要求甚至审计要求的调整、碳权的确认与交易、绿电的应用推广、绿色专利的鼓励、某些奖励与补贴等等。随着政策工具组合在社会中的实施，发生正面或负面的效果，国家的各项禀赋发生改变，可能快速降低了碳排放、可能发生了有利于碳中和的产业、可能影响了某些行业的利润甚至就业、可能遇到了某些行业或集团的反对和阻力，等等。在整体禀赋改变的基础上，政府可以基于新的禀赋局面对政策目标进行调整，相应的改进政策工具的组合或实施计划，进而达到良性循环。
3 全球碳中和任重道远，各国需遵循“共同但有区别的责任”原则
3.1 温室气体浓度持续上升，极端天气频繁出现
世界气象组织2023年12月发布的《2022年全球气候状况》指出，2023年全球平均气温比1850-1900年的平均气温高出约1.40°C，是有记录以来的174年中最暖的一年，过去的九年（2015年至2023年）也是有记录以来最热的九年。
具体来看，2023年，全球海洋和陆地的气温均创下历史新高。2022年海洋热含量达到了有完整观测记录的65年来的最高水平，反映了海洋持续变暖的现象。2023年全球平均海平面也达到卫星记录（1993年至今）的最高水平，这主要是由于海洋变暖和冰川融化造成的。南极海冰范围在2023年创下历史新低。2022年主要温室气体（二氧化碳、甲烷和氧化亚氮）的浓度达到历史最高水平，2023年这些气体的浓度继续上升。极端天气事件如热浪、干旱、洪水和野火等，对全球许多地区造成了严重影响，威胁到粮食安全、人口流动和弱势群体。
图 2 与1850-1900年平均气温相比的全球平均温差（°C）数据来源：WMO；数据来自英国、美国、日本和欧盟的合计五个数据集，2023年气温的平均值截至10月 
图 3 海平面上升速度近年来快速上升 数据来源：WMO 
3.2 应对气候变化，各国有“共同但有区别的责任”
“共同但有区别的责任”（CBDR，Common But Differentiated Responsibilities）作为国际气候谈判的核心原则，强调各国在应对气候变化方面既有共同责任，又需根据自身情况承担不同义务。这一原则的确立主要基于以下几个方面的考虑：
首先，从历史责任的角度来看，自工业革命以来，发达国家的温室气体排放量一直远超发展中国家。因此，在应对气候变化问题时，发达国家应承担更大的责任，以弥补过去的排放影响。其次，经济能力也是一个重要因素。发达国家通常具有较高的经济发展水平和财政资源，使它们在减排技术和资金支持方面具有更大的优势。相较之下，发展中国家在经济发展和消除贫困方面仍面临诸多挑战，因此在减排方面需要一定的灵活性。再者，发展中国家正处于工业化和城市化的发展阶段，能源需求和温室气体排放量可能会继续增长。要求这些国家立即采取与发达国家相同的减排措施，可能会对其经济发展产生不利影响。
基于这一原则，在国际气候谈判中，通常要求发达国家在减排、资金支持和技术转移等方面承担更大的责任。例如，《京都议定书》规定了发达国家具有法律约束力的减排目标，而发展中国家则采取自愿减排行动。这样的安排旨在平衡各国的利益和能力，推动全球气候治理的公平性和有效性。
图 4 世界气候问题历次讨论会议
世界气候问题讨论大致经过如下变化发展：
1、1992年，联合国达成《联合国气候变化框架公约》,由与会154个国家以及欧共同体元首和高级代表共同签署，于1994年3月生效，首次提出全面控制二氧化碳等温室气体排放,奠定了全球气候治理的基本框架，并约定定期召开缔约方大会。后扩展至近两百个国家和区域一体化组织成为缔约方。《公约》的最终目标是稳定温室气体浓度水平，以使生态系统能自然适应气候变化，确保粮食生产免受威胁和经济可持续发展，各缔约方在公平的基础上，规定了共同承担但又有区别的重要责任原则，以及依据各自能力的承诺义务。
2、1997年，《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方会议（COP3）在日本举行，通过了《京都议定书》，这是落实《联合国气候变化框架公约》的重要法律文件。旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖，并首次以国际性法规的形式限制温室气体排放。
3、2009年，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议在丹麦举行，来自近200个国家的代表经过讨论达成《哥本哈根协议》。协议主要内容包括全球下一轮的减排协议、发达国家与发展中国家资金及技术的转移机制、保护森林机制的组成及完善清洁发展机制等。协议强调了全球减排的重要性，特别是在工业国家，必须在2020年前减排20%-40%的温室气体排放，同时也积极控制发展中国家温室气体的排放增长。
4、《巴黎协定》于2015年由197个国家在巴黎召开的COP21会议上通过，对2020年后应对气候变化国际机制作出安排。各国承诺努力将全球气温平均升幅控制在工业化前水平以上低于2摄氏度以内并努力限制在工业化前水平以上1.5摄氏度之内，超过该水平的变暖将引发越来越严重的灾难性影响，并且可能无法逆转。各方承诺以“自主贡献”的方式，分阶段实现有关目标。《巴黎协定》标志着全球应对气候变化进入新阶段。
5、2018年，在波兰举行的COP24大会上通过了《巴黎协定》实施细则，形成了国家自主贡献的特征、信息和核算导则，对各方履约提出了新要求。
6、2021年，在格拉斯哥举行的COP26大会上通过《格拉斯哥气候协议》，同意加大对碳减排的承诺，逐步减少一些化石燃料的使用，并增加对处于气候变化前线的贫穷国家的援助
7、2022年，在埃及举行的COP27大会上，通过沙姆沙伊赫实施计划，确定设立“损失与损害”资金。
8、2023年，COP28大会在阿联酋迪拜举行，154个国家和政府首脑参加会议，会议就《巴黎协定》首次全球盘点、减缓、适应、资金、损失与损害等多项议题进行讨论，198个缔约方共同达成“阿联酋共识”，并就“损失与伤害”基金达成协议。
3.3 为评估全球各国碳中和实践进度，需要构建科学的评估体系
为评估全球各国在碳中和实践方面的进度，有必要构建一个科学、全面且有效的评估体系，从多个维度和层面对各国的碳中和政策、技术、资金和国际合作等方面进行全面深入的分析，以便更好地了解各国在实现碳中和目标过程中的优势和不足，从而为全球气候治理提供有益的参考和建议。
首先，评估体系应当关注各国在碳中和目标设定方面的力度。包括评估各国承诺实现碳中和的时间表、覆盖范围以及目标设定的公平性。此外，还应考虑各国在历史责任、人均排放和减排能力等方面的表现，以确保评估结果的公正性和客观性。其次，评估体系需要关注各国在碳中和技术和政策方面的创新与实践。这包括对各国在可再生能源、能源效率、碳捕获与存储等关键技术领域的研发投入、技术推广和应用情况进行评估。同时，还应关注各国在气候政策制定、监管体系完善以及碳市场建设等方面的进展。资金投入是实现碳中和目标的关键因素之一，因此评估体系还需要关注各国在气候投融资方面的表现。这包括评估各国在可持续金融政策体系建设、气候相关金融风险管理以及碳定价机制等方面的政策进展，以及发达国家对发展中国家的气候资金支持和技术合作情况。最后，评估体系应当充分考虑国际合作在推动全球碳中和进程中的重要作用。这包括评估各国在国际气候谈判、技术转让、资金支持等方面的参与程度和贡献。通过构建这样一个多维度、多层次的评估体系，可以更准确地了解全球各国在碳中和实践方面的进展，从而为各国提供有针对性的政策建议，推动全球气候治理进程，实现公正转型。同时，这个评估体系还可以帮助我们发现全球碳中和实践中的成功案例和不足之处，为各国在碳中和道路上提供借鉴和启示。
4 构建评估体系
4.1 评估样本：20国集团（G20）
我们选取G20作为全球碳中和政策评估的样本。G20包含了世界上主要经济体，它们的国内生产总值约占全球80%，碳排放量约占全球总排放量75%。G20国家在全球具有巨大影响力，它们的政策选择对世界经济和环境都有重要意义。此外，G20包括发达国家和发展中国家，这使得研究样本具有广泛的多样性，有助于了解不同类型国家在应对气候变化方面的政策选择和挑战，以及在实施碳中和政策过程中可能遇到的困难和机遇。G20国家在国际事务中发挥着关键作用，它们在应对气候变化等全球性问题时需要进行合作。研究G20国家的碳中和政策有助于了解这些国家在国际合作中的作用和立场，并进一步推动全球减排行动。
4.2评估体系搭建
4.2.1 使用同一评价体系，五组共16个指标，赋予不同的指标权重，使得不同发展阶段国家可比
在全球范围内，各国的发展阶段和经济状况存在显著差异。为了确保公平和客观地评价不同国家在碳中和方面的贡献，我们在考虑数据可得性的情况下，建立了一个统一的评价体系。指标体系分为五组，共16个指标。通过为不同指标分配适当的权重，使得处于不同发展阶段的国家在这一体系下具有可比性。我们为发达国家和发展中国家在碳中和政策及成效评价体系中分配了不同的权重，具体如下：
表 1 本文评价发达国家和发展中国家碳中和情况的打分权重
A.目标雄心（发达国家：10%，发展中国家：20%）：对于发展中国家来说，设定碳中和目标需要在经济发展与环境保护之间寻求平衡。因此，他们在设定目标时可能相对保守。而对于发达国家，由于其经济实力和技术水平较高，他们有更大的空间和能力设定更为雄心勃勃的碳中和目标。因此，对于发展中国家，目标雄心的权重相对较高，以反映他们在发展过程中面对的特殊挑战。
B.政策推动（发达国家：20%，发展中国家：20%）：政策推动在发达国家和发展中国家中都具有相同的重要性，即政府在推动碳中和政策实施方面的力度，包括法规、标准、补贴等政策措施，以及政策执行力度和监管效果，这对于实现碳中和目标至关重要。因此，在这两个类别的国家中，权重设置为20%。
C. 行动成效（发达国家：40%，发展中国家：40%）：行动成效是衡量各国在碳中和方面实际成果的关键指标。无论是发达国家还是发展中国家，实际减少温室气体排放、提高可再生能源占比和能源效率等方面的成果都和全球碳中和进程直接相关。因此，在这两个类别的国家中，权重设置为40%。
D. 创新能力（发达国家：20%，发展中国家：20%）：碳中和技术研究、开发和推广方面的能力对于全球碳中和进程具有重要意义。发达国家通常在技术创新方面具有优势，而发展中国家在技术推广和应用方面可能具有更大的潜力。因此，在这两个类别的国家中，权重设置为20%。
E. 国际合作（发达国家：10%，发展中国家：0%）：发达国家通常在资金、技术和经验方面具有优势，因此他们在国际合作中的参与程度对于支持发展中国家实现碳中和目标具有重要意义。发展中国家作为国际援助的对象，因此国际合作项目不计评分。在发达国家中，国际合作的权重为10%；而在发展中国家中，国际合作的权重为0%。
通过以上权重分配，我们可以更公平地评价不同发展阶段国家在碳中和政策及成效方面的表现，从而为国际社会提供有益的参考。同时，这也有助于各国根据自身在评价体系中的表现找到优势和不足，制定更有效的政策措施。
4.2.2 行动成效是各国碳中和效果最重要的评价指标，权重为40%
“行胜于言”是我们在综合评价各国碳中和实践时所遵循的基本原则。这一原则强调实际行动和成果在评估过程中的重要性，以确保我们的评价更加客观、公正和有效。为了体现这一原则，我们将行动成效在总体评分中的比例设置为40%，使其成为单一最重要的评价指标。在这一背景下，我们选取了一系列行动成效评价指标，以全面了解各国在实现碳中和目标过程中的具体表现。
表 2 行动成效指标的具体分项及权重
以下是所选指标的详细说明：
A. 可再生能源值2022年（横截面）：这一指标衡量了各国在2022年可再生能源（如太阳能、风能、水能等）的消费占总能源消费的比例。通过比较不同国家的可再生能源消费情况，可以了解各国在推动清洁能源转型方面的努力程度。
B. 可再生能源值（2022相较于2017年变化）：这一指标对比了各国在2017年至2022年间可再生能源消费比重的变化。通过计算比重变化并进行打分，可以评估各国在推动可再生能源发展方面的进展速度和成效。
C. 2022年电动车销量占比：这一指标关注2022年各国电动车销量占总机动车销量的比例。通过横向比较，可以了解不同国家在电动车市场推广和普及方面的差异，以及各国在交通领域减排方面的努力。
D. 电动车销量占所有机动车销量比例变化（2022相较于2017年变化）：这一指标衡量了各国在2022年电动车市场的发展情况，以及与2017年相比的变化。通过观察电动车销量占比的变化，我们可以了解各国在推动交通领域低碳转型方面的成果。
E. 人均碳排放（吨，2020年）：这一指标衡量了各国的人均碳排放水平，考虑到数据的可得性，我们将年份设为2020年。人均碳排放数据可以反映一个国家在能源消费和排放方面的整体状况，有助于了解各国在应对气候变化和实现碳中和目标过程中所面临的挑战。
以上五个分项指标权重各自均为20%。这些指标不仅关注各国在可再生能源、交通领域的发展，还关注整体排放水平，有助于我们全面评估各国在实现碳中和目标方面的努力和成果。
4.2.3 政策推动显示各国行动的决心，权重为20%
政策推动是衡量各国在应对气候变化方面行动决心的重要指标。在总评分中，政策推动项目占据了20%的权重，以反映政府在制定和实施相关政策方面所付出的努力。
表 3 政策推动指标的具体分项及权重
为了全面评估政策推动能力，我们将其细分为以下五个核心指标，各自赋予不同的权重：
A. 强制性政策（权重：30%）：主要包括法规、标准和禁令等，它们对企业和个人产生强制性要求，以降低温室气体排放。例如，限制工业污染物排放、设定能源效率标准等。
B. 定价与激励（权重：10%）：通过为低碳技术和行为提供经济激励，以促进减排。例如，实施碳税、是否有碳市场等。
C. 减排政策指标（权重：20%）：关注具体的减排目标和实施策略。比如设定行业减排目标等。
D. 可再生能源发电指标（权重：20%）：旨在推动可再生能源的发展和应用以减少对化石燃料的依赖。例如，设定可再生能源发电占比目标、实施可再生能源补贴政策等。
E. 停售燃油车时间（权重：20%）：关注国家对燃油汽车的限制和淘汰计划，以促进电动汽车等清洁交通工具的普及。例如，设定禁止销售燃油汽车的时间表、提供购买电动汽车的优惠政策等。
通过以上五个核心指标及其权重的设定，我们可以综合评估各国在政策推动方面的能力，从而了解各国在应对气候变化问题上的决心和实际行动。
4.2.4 目标雄心体现了各国的态度，发达国家和发展中国家评分权重不同
目标雄心展示了各国在应对气候变化问题上的态度和决心。由于发达国家普遍已实现碳排放达峰，它们往往更早地关注并设定碳中和的时间表，这与其历史发展阶段和责任密切相关。与此同时，发展中国家在经济发展和减排之间需要寻求平衡。
在评估各国政策和成果时，我们更注重实际效果，因此实质成果优先。为了公平地评价发达国家和发展中国家在实现碳中和目标方面的努力，需要考虑这两类国家在经济、技术和资源方面的差异。为此，我们为这两类国家设定不同的评分权重，发达国家的评估权重设置为10%，发展中国家的评估权重设置为20%。而在评估目标雄心的具体项目时，我们采取了统一的权重，以将各国放在同一个竞争维度中分析：
A. 碳中和时间（权重：20%）：各国设定的碳中和目标年份反映了其在应对气候变化问题上的紧迫感。较早实现碳中和的国家表明了其在减缓全球变暖方面的积极态度和决心。同时，这一指标也体现了各国在能源转型和低碳技术发展方面的投入和进展。
B. 目标细致程度（权重：40%）：各国在制定碳中和目标时，对于不同行业和领域的具体措施和规划也有所不同。细致程度较高的目标通常包括明确的行业减排目标、政策措施和技术支持，这有助于确保目标的实现。此外，目标的细致程度还可以反映各国在应对气候变化问题上的全面性和协调性。
C. 监察与回顾（权重：40%）：为了确保碳中和目标的实现，各国需要建立有效的监察和回顾机制。这包括定期评估目标进展、调整政策措施以及向公众和国际社会报告成果。一个健全的监察与回顾机制有助于确保各国在实现碳中和目标过程中的透明度和责任，同时也有助于发现问题并及时进行调整。
4.2.5 创新能力是实现碳中和的核心，权重为20%
创新是引领全球实现碳中和的核心驱动力。在当前的经济环境下，单纯依靠各国自觉减少排放和降低经济增长速度难以实现可持续碳中和。为了在经济发展与碳中和之间找到平衡，必须依赖技术创新来推动变革。技术创新能够显著提高能源使用效率，降低生产和生活中的能源消耗，从而减少温室气体排放。这将有助于在保持经济增长的同时，实现环境目标。创新也有助于发掘更多的清洁能源，为碳中和的实现提供更多的可能性。此外，通过开发更高效、更具成本效益的碳捕集技术和封存方法，可以将大量温室气体从工业过程和发电过程中捕获并储存，甚至转化为有价值的产品。创新还可以推动交通、农业、制造业等各领域的低碳转型，促进循环经济的发展。总之，创新是实现全球碳中和目标的关键。通过技术创新，我们可以在保持经济增长的同时，降低碳排放，实现环境与经济的和谐发展。
因此，我们将创新能力在总评分中赋予其20%的权重。为了全面评估创新能力，将以下两个核心指标作为代理变量，用以权衡一个国家在碳中和方面的创新实力。
表 4 创新能力指标的具体分项及权重
A. CCUS（碳捕集、利用与封存）项目数量（权重：50%）：CCUS技术在减少温室气体排放方面具有巨大潜力。通过衡量一个国家CCUS项目的数量，我们可以了解该国在碳减排技术创新和应用方面的投入和成果。项目数量越多，表明该国在碳捕集、利用和封存方面的技术创新能力越强，资金投入也越多。
B. 绿色专利数量（权重：50%）：绿色专利是指与环境保护、资源节约和可持续发展相关的技术创新。衡量一个国家绿色专利的数量，有助于了解该国在清洁技术、循环经济和低碳发展等领域的创新实力。绿色专利数量越多，表明该国在绿色技术创新和知识产权保护方面的表现越好。
诚然，仅凭两个指标很难全面地描绘出一个国家或地区在综合创新技术能力方面的完整情况。然而这两个指标在一定程度上具有很高的代表性，并且具有国际可比性，可以帮助我们最直观的了解一个国家或地区在创新技术方面的实力和特点。
4.2.6 发达国家需更加重视国际合作，权重10%
实现碳中和是全球性的挑战，需要各国共同努力。在这个过程中，公平原则显得尤为重要。基于这一原则，发达国家由于其历史排放和经济实力，需要承担更大的责任。一方面，发达国家在过去的工业化过程中，排放了大量的温室气体，对全球气候变化产生了较大影响。因此，这些国家在应对气候变化和实现碳中和方面，具有不可推卸的历史责任。在国际援助方面，发达国家应积极向发展中国家提供资金、技术和经验支持，帮助其提高能源效率、发展清洁能源和应对气候变化带来的影响。另一方面，发达国家在经济实力和科技创新方面具有优势，有能力为全球碳中和事业作出更大贡献。通过国际援助，发达国家可以为发展中国家提供资金、技术和经验支持，更应该与发展中国家分享先进的低碳技术和可持续发展经验，推动全球范围内的碳减排行动。
因此，在评估各国碳中和贡献时，需要充分考虑发达国家在国际援助方面的投入，为此赋予其10%的权重。本报告中主要考察发达国家的对外资金支持，并根据支持的金额大小、种类予以评分。
5 评估结果观察
5.1 总体观察
5.1.1 发达国家表现普遍优于发展中国家
我们将G20国家按照经济发展程度分成发展中国家和发达国家，根据上述评估指标综合得分的高低，可以观察到发达国家的得分总体高于发展中国家，尤其在目标雄心、政策推动以及创新能力三个方面整体领先较多。
表 5 各国得分一览：发展中国家和发达国家分列
我们进一步将G20国家按照得分高低分成A、B、C、D四组，A组得分最高，D组得分最低。A组包括德国、中国、英国三个国家，B组包括欧盟、法国、美国、日本，C组包括加拿大、韩国、澳大利亚、巴西和意大利，D组包括土耳其、南非、印度、墨西哥、俄罗斯、印尼、阿根廷和沙特阿拉伯。
可以看到排名前列的国家基本都是发达国家，而发展中国家中，中国和巴西表现相对靠前，其中中国位于最靠前列的A组。排名靠后的D组全部都是发展中国家组成。
表 6 各国得分一览 按照得分分组
5.1.2 任重道远 评分最高的国家分数也不高
在全球碳中和评价中，尽管有些国家在应对气候变化方面取得了显著进展，但总体而言，各国在实现碳中和目标上仍面临诸多挑战。在我们的评分结果中，得分最高的国家为71分，A组的三个国家得分为71、70、69分，也就是说，即使是评分最高的国家组别，分数也仍然有不少可以提升的空间，这表明实现碳中和的道路仍然漫长且充满挑战。
具体而言，发达国家的得分中位数为60.4分，发展中国家得分中位数为38.6分，总体而言发达国家的表现刚过“及格线”，而发展中国家还有很大的提升空间。以得分组别计算，A组作为表现最好的三个国家，平均得分为70分，而得分居第二的B组国家得分中位数为64.0分，C组国家的得分中位数为43.2分，D组国家的得分中位数为38.0分，同样显示各国的表现尚有巨大的提升空间。
5.1.3 各国得分差异巨大，显著增加全球减排进程的复杂性和协调难度
从上图可以得知，各国得分差异非常巨大。发达国家得分最高值71分，最低值为43分，跨度为28分；发展中国家的得分除了中国以外，相对集中，普遍在较低的水平。以组别观察，A组的得分中位数为70分，D组的得分中位数为38分，跨度达到32分，同样显示巨大的得分差异。
各国在碳中和进程中推进的进度出现巨大不同，凸显了全球减排所面临的复杂性和协调挑战。根据我们的三元素这些差异主要源于各国在经济发展、能源结构、技术水平和政策执行能力等方面的差异
经济发展水平差距：发达国家和发展中国家在经济发展水平上存在显著差距。发达国家通常拥有更先进的技术和资源来应对气候变化，而发展中国家在追求经济增长的过程中，可能难以在减排和发展之间实现平衡。
能源结构多样性：各国的能源结构差异影响了其减排能力和效率。高度依赖化石燃料的国家，如煤炭、石油和天然气，面临较大的减排压力。而拥有丰富可再生能源资源或已实现能源结构转型的国家，在减排方面表现更为优秀。
技术水平不平衡：技术水平在很大程度上决定了各国减排的能力和效率。发达国家在低碳技术的研发和应用方面具有优势，使得它们在实现减排目标时更具竞争力。然而，发展中国家在技术研发和推广方面往往面临资金和人才短缺的问题。
政策执行能力差异：各国政府在制定和实施减排政策方面的能力和决心也影响了其在全球碳中和评价中的得分。有些国家虽然制定了雄心勃勃的减排目标，但在实际执行过程中却面临诸多困难，如监管不力、资金不足等。
因此，为了应对全球减排进程中的复杂性和协调挑战，国际社会需要加强合作，共同推动技术创新、资金支持和政策协调。发达国家和发展中国家都需要承担起相应的责任，共同为减缓气候变化和实现可持续发展做出努力。在这个过程中，全球气候治理的目标将更加明确，为各国提供一个共同的发展方向。
5.1.4 发达国家长于创新能力，而行动成效方面各国差距明显
发达国家通常在低碳技术、清洁能源、节能技术等领域具有较强的研发能力，因此以CCUS项目数量以及绿色专利数量作为衡量指标的创新能力得分普遍超越发展中国家，其中美国2022年的CCUS项目数量和绿色专利数量均处于所有国家的前列，因此在创新能力项目中一枝独秀。另外，加拿大、英国的CCUS项目数量也较多，带动其创新能力得分；绿色专利数量方面，美国最为领先，其次韩国、欧盟、日本、德国表现都不错。
发展中国家的创新能力普遍较低，在CCUS项目上普遍发展程度不高，但得分最高的中国在绿色专利方面的广泛布局使得其创新能力超越其他发展中国家伙伴；除中国外，土耳其、巴西等在绿色专利方面也有一定的布局。
图 5 各国政策推动、行动成效及创新能力的综合评估比较 
5.2 发达国家
5.2.1 发达国家中，欧洲表现普遍优于美亚
表 9 发达国家各分项得分情况
发达国家的整体得分情况高于发展中国家，而发达国家中，欧洲国家（德国、英国、欧盟、法国、意大利）得分普遍高于北美（美国、加拿大）和亚太（日本、韩国、澳大利亚）国家。这可能与欧洲国家较强的民众环保意识、积极的国家政策导向，以及较早进行的能源转型有关，这也符合我们的三元素结构，根据合理的政策目标，运用相应的政策工具，推动国家能源结构等禀赋条件的改善，在改善情况下继而提出新的政策目标。
表 10 发达国家行动成效和创新能力得分
欧洲表现优于北美和亚太地区国家可能有以下原因。
可再生能源方面，德国、英国和法国在可再生能源（尤其是风能和太阳能）方面的投资和发展较为积极。这些国家在政策支持和市场激励方面采取了一系列措施，以促进可再生能源的普及。相比之下，美国的可再生能源发展速度较慢，部分原因是各州政策差异较大，以及对化石燃料产业的依赖较为严重。
核能方面，法国在核能方面的投入较高，核能在国内能源结构中占有很大比例。核能作为一种低碳能源，有助于减少温室气体排放。然而，核能的安全性和核废料处理问题仍然存在争议。美国和英国也在利用核能，但比例较法国低。
天然气方面，英国和德国在天然气方面有较大的资源和基础设施。天然气相对于煤炭来说是一种更清洁的化石燃料，可以作为过渡能源，帮助减少碳排放。然而，天然气仍然是一种化石燃料，长期依赖天然气并非实现碳中和的理想途径。美国拥有丰富的天然气资源，这使得美国在能源结构上更依赖天然气。
能源效率方面，欧洲国家（包括德国、英国和法国）在提高能源效率方面取得了显著进展，这有助于减少能源消耗和碳排放。美国虽然在某些领域（如汽车和家电）具有较高的能源效率，但在建筑和工业部门的能源效率方面仍有提升空间。
政策和公众意识方面，德国、英国和法国在应对气候变化和碳中和方面具有较高的政策优先级和公众意识。这些国家的政府在制定和实施减排政策方面相对更加积极。而美国在联邦层面的气候政策波动较大，美国不同执政党和总统的变动对碳中和路线的执行产生了很大影响。在民主党和共和党之间，政策立场、资金支持、国际合作和公众意识方面的差异导致了美国在碳中和进程上的不稳定性，从过往来看，在民主党总统的领导下，美国更愿意参与全球气候治理和国际合作。而在共和党总统执政期间，美国可能采取更加保守的立场，如退出《巴黎协定》。这种不稳定性一定程度上影响了美国实现碳中和目标的速度和效果。当然，美国一些州和城市仍在积极推动碳中和目标。比如在特朗普政府期间，一些州和城市加入了“美国气候联盟”，致力于实现《巴黎协定》的目标。
人均碳排放方面，欧洲国家全面领先于美亚国家，排名前五位的国家全位于欧洲，其中法国的人均碳排放为4吨/年。
图 6 发达国家人均碳排放情况
图 7 发达国家各分项得分比较 
5.2.2 美国在创新方面遥遥领先
虽然美国联邦政府在碳中和政策目标方面存在摇摆，但是由于综合实力雄厚，美国在科技实力、资金支持、人才聚集、市场环境以及高等教育等多个方面具有优势,这为其在气候相关技术创新领域的良好表现提供了有力支撑。一是美国在科技研发方面长期投入大量资金,特别是在信息技术、生物技术等等领域，这为气候相关技术创新提供了坚实基础。二是企业活力旺盛，美国有大量活跃的初创企业和科技公司,对于探索新技术、新模式具有很强的主动性和创新精神。三是资金充足，美国政府和私人为气候相关技术创新提供了大量资金支持,包括政府研发投入、风险投资、企业自身研发等。四是人才集聚，美国吸引了全球大量高端科技人才,为气候相关技术创新提供了丰富的人力资源。五是市场机制活跃，为气候相关技术创新提供了良好的商业化环境,有利于将新技术转化为产品和应用。六是大学研究水平领先，美国高等教育特别是顶尖大学的研究水平世界领先,为气候相关技术创新提供了源源不断的新理念和新思路。
美国很多优秀企业在碳中和方面起到了引领作用。比如谷歌承诺到2030年实现整个业务的碳中和，开发了风能、太阳能等可再生能源技术,并投资相关项目，开发智能电网和能效管理等技术,帮助其他企业减排；特斯拉生产和销售电动车,帮助推动交通领域的低碳转型，开发了电池和储能技术,大规模推广可再生能源，还开发了太阳能板和太阳能屋顶技术；亚马逊承诺到2040年实现整个业务的碳中和，大量使用可再生能源来驱动其数据中心和物流网络，开发了能效管理和电动车技术。
图 8 各国创新能力情况
5.2.3 发达国家在对外支持方面依然深度不足
关于气候变化问题，发达国家向发展中国家承诺提供经济援助。具体而言，哥本哈根和坎昆会议上承诺在2020年之前每年共同筹集1000亿美元的资金。这个承诺也被包含在《巴黎协定》中，要求发达国家继续在为发展中国家筹集气候资金方面起领导作用。此外，诞生于2010年的联合国绿色气候基金（Green Climate Fund），原定目标是至少维持100亿美元的增资水平，然而近年来融资水平不断下滑、增资国家数量也在减少。2023年10月在德国波恩举行的联合国绿色气候基金增资会议上，发达国家承诺提供93亿美元的绿色基金，以支持那些容易受到极端气候影响的发展中国家。然而，资金是否能够到位还有待观察。
根据近年情况来看，气候援助资金存在实际资金远低于承诺、年度波动较大影响发展中国家的长期规划、资金分配不公、申请和使用资金的程序较为复杂、透明度差导致难以监督、资金类型单一且限制条件较多等问题，还需要各国通过国际组织进行共同协商和推进。
5.3 发展中国家
表 11 发展中国家各项评价指标的比较
5.3.1 发展中国家普遍面临政策与行动不匹配问题
发展中国家的设置的政策目标和工具普遍没有太激进，主要是发展阶段的原因。一是经济发展依赖于传统能源，一些发展中国家经济仍然高度依赖于化石燃料，推动碳中和需要转型成本高；二是技术和资金缺乏，发展中国家在采用清洁能源和碳减排技术方面面临技术和资金上的挑战；三是发展需求与减排压力，需要平衡经济发展与减少碳排放的压力。而图中显示的发展中国家的行动成效相比于发达国家没有太悬殊，主要原因一是发展中国家基数较低，在评价增速指标时能体现一定成长性；二是具体指标设置方面，对于发展中国家仍在起步阶段的一些指标给予了不同的区间赋分，主要用于这些国家的内部比较。
图 9 各国政策推动及行动成效综合情况 
5.3.2 发展中国家得分普遍较低
发展中国家创新水平相比于发达国家还有较大差距，本报告选取的是CCUS和绿色专利两个指标。目标雄心和政策推动得分也相对较低，这和经济发展阶段有较大关系。发展中国家还处于发展过程中，尚未实现碳达峰，这也是国际上提到的不同类别国家承担“共同但有区别责任”的原因。
图 10 各发展中国家各分项得分情况 
5.3.3 中国的行动成效方面领先全球
中国在碳中和政策评价的行动成效指标领先，一个重要原因是新能源产业的高速发展。在行动成效中，我们具体采用了可再生能源、电动车销量和人均碳排放三个指标来衡量。中国虽然碳排放总量居于世界前列，但是人均排放并不高，处于中等水平。而且由于发展阶段的原因，中国尚未碳达峰。
但是，中国在新能源车销量方面遥遥领先，具体来看，在电动车销量占比变化和电动车销量占比横截面数据方面，中国在所有评选国家中综合得分排名第一。中国在电动车方面的巨大进步由多种因素促成，一是政府政策大力支持，包括购车补贴、免征购置税、建设充电基础设施等；二是一些限制政策，如一些大城市对传统燃油车实行限购政策，而新能源汽车通常不受此限制或者有一定的倾斜照顾，此外北京等城市工作日进行尾号限行，而新能源汽车也无需限行，因此促进了人们的购买；三是技术进步、设计创新和产业链成熟，中国在新能源汽车的电池制造、电机生产、电控系统等方面已形成较为完善的体系。
中国新能源产业的发展印证了本文提出的三元素逻辑架构，即形成政策目标指引政策工具、工具改善提升禀赋、在新的禀赋上继续制定新目标的良好的循环。
图 11各国2017-2020年电动乘用车销量占比情况及变化
此外，在可再生能源方面，根据世界银行的数据，中国2022年相比于2017年，可再生能源值增加87%，在发展中国家和发达国家中领先（韩国和澳大利亚增速超过100%，主要是因为基数低）。而中国的可再生能源横截面绝对值数据和其他国家比完全高出一个量级。
图 12 各国行动成效评估
6 世界碳中和进程中面临的问题
6.1 碳贸易壁垒带来的挑战
欧盟碳边境调节机制（CBAM）过渡期实施细则于2023年10月1日起正式生效。尽管欧盟表示CBAM机制的设立是为了应对全球气候问题，但自这个机制提出以来，一直受到很多世贸组织成员国家的质疑。欧盟此举是为提高其产品竞争力。实施细则的过渡阶段从2023年10月1日开始持续到2025年底，在此期间，贸易商只需报告其受CBAM约束的进口产品的隐含排放量，而无需支付任何财务费用。正式关税将从2026年1月1日正式起征，并在2034年之前全面实施。
2019年，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，首次提出建立欧盟“碳边境调节机制”。“碳边境调节机制”是指由于某些产品在生产时会释放二氧化碳等温室气体，这些产品进入欧盟关境时，需要向欧盟额外支付一笔款项，其数额与产品制造时释放的温室气体数量相关。2023年5月，欧盟公布《建立碳边境调节机制》（CBAM）的正式法令。欧盟称,CBAM将鼓励其贸易伙伴踏上低碳发展道路,并给予这些国家必要支持。欧盟还承诺,CBAM收入将部分用于帮助发展中国家应对气候变化。
然而对于这项政策，发展中国家存在异议。一是CBAM被部分发展中国家认为可能增加其出口产品的成本,影响其国际竞争力。发展中国家的低碳转型进程较欧盟缓慢,使其产品相对碳强度较高，增加了这些国家对欧盟出口的产品征收碳关税的风险。这些国家认为欧盟是以减排要求为名来保护欧盟国内产业；二是CBAM可能成为一种技术性贸易壁垒，因为它要求进口国证明其生产产品的碳足迹。这需要高昂的技术投资和资源，对发展中国家来说可能难度较大；发展中国家挑战：对于碳排放密集型产业较多的发展中国家来说，CBAM可能会增加其出口成本，削弱其产品的国际竞争力，从而影响其经济增长和就业；三是可能影响国际社会在应对气候变化问题上的合作。在贸易紧张和竞争加剧的背景下，碳贸易壁垒会使得各国更关注自身利益，从而削弱全球气候治理的共同努力。此外，不同国家可能会采取不同的碳定价和边境调整措施，这也可能导致国际合作的复杂化。
以中国为例，中国钢铁工业协会党委副书记、副会长兼秘书长姜维表示，按照目前实施细则的标准测算，CBAM的实施会导致中国钢铁产品出口成本增加4%—6%，吨钢成本增加652元-690元。CBAM覆盖范围在进一步从初级产品扩大到用钢产品，碳价也在增长，对欧出口成本或进一步增加。如若其他国家也采取CBAM类似方式，对中国钢铁工业影响或进一步加大。碳税将推动钢材、铝材价格上涨，导致汽车成本上升，中国新能源汽车、动力电池出口及海外投资建厂面临更大挑战。北汽集团总经理张夕勇在财新网撰文指出，以碳为核心的新型国际绿色贸易壁垒正在形成，“碳税”将推动钢材、铝材价格上涨，导致汽车成本上升，中国新能源汽车、动力电池出口及海外投资建厂面临更大挑战。日本与美国签订《关键矿产协议》形成“关键矿产联盟”，还通过碳关税、碳足迹等法规加大国外企业贸易成本，大幅削弱中国新能源汽车及动力电池产业全球竞争力，并于6月发布《碳足迹实用指南》，增强其电动汽车的国际竞争力。他认为，贸易保护主义和逆全球化冲击多边贸易体系，抑制了国际分工协作，加剧了全球通胀压力，削弱了经济贸易增长潜力。
6.2 低碳转型可能扩大富国和穷国的差距
一是低碳转型需要大规模的投资和技术创新，发达国家通常拥有更强的经济实力和技术优势，因此更容易获得低碳转型所需的资源。如果不平衡地分配这些资源，可能加剧全球不平等。这会使发达国家在低碳经济竞争中处于有利地位，而发展中国家则可能进一步被边缘化。
二是发展中国家很多还处于依赖高碳排放产业发展经济的阶段。对于那些还在追求经济快速增长的国家来说，碳中和的目标可能与其短期内的经济目标相冲突。全球加速碳中和可能导致这些国家在转型过程中面临巨大的经济压力。
三是导致全球供应链重组。为了规避CBAM，企业可能会重新考虑其全球供应链布局，这可能促使生产活动的发生转移，尤其是从碳排放较高的国家转移到碳排放较低的国家。
亚投行首席经济学家伯格洛夫在财新传媒和博鳌亚洲论坛研究院、亚洲基础设施投资银行联合主办的圆桌会“可持续未来的净零路径：激励机制和碳市场”上提出，在新兴市场国家和发展中国家的碳中和问题上，国家能力仍是一大重要问题。“很明显，零碳转型是对各国国家能力的最大挑战，特别是对于那些国家能力欠缺的国家。”
6.3 各国的执行进度低于目标的风险
大部分国家都按联合国要求更新了国家自主减排（NDC）目标,但很多国家实际执行进度与预期目标存在一定差距。联合国环境规划署近期发布的《2023年排放差距报告：打破纪录——气温创下新高，世界未能到达减排目标》报告显示，各国必须采取比目前在《巴黎协定》中承诺的更强硬的减排措施，否则到2030年将面临全球变暖2.5到2.9摄氏度的情况。报告发现，在2021年到2022年间，全球温室气体排放量增加了1.2%，创下574亿吨二氧化碳当量的新纪录。2022年G20国家的温室气体排放量也增加了1.2%。排放趋势反映了全球的不平等模式。由于这些令人担忧的趋势和减缓工作的不足，全世界的气温升幅将在本世纪远远超出商定的气候目标。报告认为，将2030年的预计温室气体排放量减少28%，才能实现升温2°C，或者减排42%可以控制在升温1.5°C。
6.4 气候相关融资的落实问题
联合国秘书长古特雷斯在迪拜举行的《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）上表示，COP28取得了损失和损害基金运作和补充绿色气候基金两项振奋人心的进展，但这仅仅是一个开始，还需要做更多的工作。许多发展中国家面临财政能力和气候危机的困难，需要充分和透明地履行发达国家在资金和适应方面作出的所有承诺。
建立“损失与损害”基金是COP27大会上达成的最重要成果，虽然发达国家已经承诺在气候变化问题上向发展中国家提供大量资金援助，但是这些承诺的实际履行情况还需要进行更多的观察和评估。目前针对这项基金项目的具体实施，还存在很多争议，比如资金的托管机构、基金的具体规模和可持续性、基金具体出资方和受益方的分配等。
7展望未来
“共同但有区别的责任”原则基于各国自工业革命以来的发展历程和经济状况，公平公正地厘清了发达国家和发展中国家在治理气候变化中的角色和任务。发达国家在工业化发展时期所排放的大量温室气体，是造成气候变化的主要原因，与此同时，发达经济体积累了大量的财富，掌握了顶尖的科学技术和研发创新能力，最有实力治理气候变化、实现减排，所以理应承担主要责任并率先减排。除此之外，发达国家通过开发可持续的发展技术，帮助发展中国家实现减排，发展中国家在得到发达国家切实和额外的资金及技术援助的条件下，在不影响自身可持续发展的同时进行减排。
在极端气候频发、全世界越来越重视气候问题的环境下，发展中国家难以复制过去发达国家先污染后治理的老路，而是在追求经济发展的同时，还要面临能源结构转型、经济发展模式调整以及技术和资金支持等多方面挑战。这对于发展中国家来说也意味着发展模式的选择。
有观点认为，碳中和实际上是一个重要的全球性行动，通过这个行动，社会和经济将发生根本性的变化，而发展中国家有望在这场变革中找到弯道超车的机会。比如，可以利用后发优势，直接采用最新的低碳技术和清洁能源解决方案，避免重复高碳发展的路径，这方面可以参考中国的经验。然而，也可能有一些政策目标、执行手段以及禀赋不合适的发展中国家或者贫困国家在新的竞争中失去了进一步发展的机会。此外，还有一些禀赋较好的国家，比如巴西天然具有丰富的可再生能源资源水利、风能和太阳能，并且有世界上最大的热带雨林作为碳汇，在此基础上设置合理的政策目标并配合有效的政策工具，就有可能按照自己特有的禀赋路线实现可持续发展。
本文是财新智库与儿童投资基金会（CIFF）合作的“碳中和系列观察”第二篇
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