文 | 财新智库
引言
全球气候变化是当前世界面临的最严重的环境问题之一，其影响广泛且深远，包括极端天气事件的增加、海平面上升、生态系统的破坏以及对农业和人类健康的负面影响。科学研究表明，这些变化主要是由于人类活动产生的温室气体排放，尤其是二氧化碳（CO2）排放量的增加所致。为了应对这一挑战，全球各国在《巴黎协定》框架下共同努力，致力于减少温室气体排放，以限制全球平均温度升高的幅度。
在这一全球行动中，中国的碳中和目标扮演着至关重要的角色。中国作为世界上最大的二氧化碳排放国，其减排承诺对全球气候行动具有决定性影响。2020年，中国宣布”3060“的碳排放目标，这一目标的实现不仅将推动中国向绿色、低碳、可持续的发展方向转型，也将为全球气候治理作出重要贡献。
在国家层面的宏伟目标下，各地区尤其是经济大省的行动尤为关键。广东省，作为中国经济最发达、能源消费和碳排放量均居全国前列的省份，在全国碳中和战略中占据着举足轻重的地位。广东省的经济结构转型、能源消费模式的改变以及碳排放控制的成效，将直接影响到中国碳中和目标的实现。
广东省不仅拥有强大的经济实力和技术创新能力，而且在推动绿色发展、实施节能减排措施等方面积累了丰富的经验。这使得广东省有能力在实现自身碳中和目标的同时，为中国乃至全球的气候行动提供可复制、可推广的成功模式。
财新智库的文章中曾提出过“资源禀赋-政策目标-政策工具”的三元素分析框架，针对广东的情况，可以看到：广东自身的自然能源禀赋较弱，能源主要依赖外部输入，但这也使得其能源结构调整的过程中更为灵活、对本地能源产业的顾虑少得多，因此，在政策目标的制定时就能更放开手脚的把节能目标、乃至碳中和目标执行得更积极，发展实际中，核电占比高的结构就可以不断引导形成优势产业，水电、风电、光伏的发电量都在持续快速提升。广东在碳中和政策的推出中，可以更积极的发挥自身新建的清洁能源，不只是满足了本地经济发展的用电用能需求，还促进了本地能源产业的发展、产生了新的经济增长点、弥补了能源依存度过高的运行风险。将碳中和目标与经济高质量发展目标，正向耦合，而不是把绿色电力等要求作为环保成本加在产业头上、以牺牲利润来治理，而是形成了利益的一致运转模式。
广东省的自然资源禀赋与碳排放现状评估
广东省是资源小省，经济大省，工业尤其发达
广东是名副其实的资源小省，对铁矿石、有色金属、天然橡胶、煤炭、原油、天然气等资源能源的对外依存度高，特别是一次能源资源匮乏，缺煤、少油、乏气，水能资源基本开发完毕，风电、光伏等可再生能源尚未大规模开发利用。2020年能源供应对外依存度高达74%，100％的煤炭、约80％的石油依靠进口。
尽管自然资源的赋予并非得天独厚，广东省却以其非凡的经济实力，稳居我国经济强省之列。2022年，广东省的地区生产总值（GDP）达到了令人瞩目的12.9万亿元，连续34年领跑全国，以不足2%的国土面积，贡献了全国10.7%的经济总量，其经济规模更是先后超越了亚洲“四小龙”，成为区域经济发展的璀璨明珠，这一规模即便在全世界的经济体中也能排进前十名。
在对外贸易方面，广东省同样表现出色，2022年的外贸总额约占全国的20%，连续37年稳坐全国首位，展现了其在全球贸易中的显著地位和影响力。不仅如此，广东省在工业、财政、养老金和科技创新等多个关键领域均位居全国榜首，成为推动国家经济发展的重要力量。
广东省以其雄厚的工业基础和先进的制造能力，在全国乃至全球工业版图中占据着举足轻重的地位。广东省的制造业增加值规模约占全国的八分之一，拥有全部31个制造业大类，其中15个规模居全国第一；制造业增加值占GDP的比重超过三分之一，对经济增长的年均贡献率超过四成。2023年，广东省规模以上制造业企业营业收入突破了17万亿元的大关，制造业增加值在GDP中的占比高达32.7%，这一比例不仅凸显了工业在广东省经济结构中的核心地位，也反映了广东省在推动工业高质量发展方面的显著成效。
广东的能源消费总量较高，但效率全国领先
由于经济发展水平较高，广东省的碳排放总量处于较高的水平。根据研究，2019年中国的碳排放总量最大的前五省份（区、市）包括山东、河北、江苏、内蒙古和广东，这五省合计占全国碳排放总量的超过三分之一，而广东省排名第五。这表明广东省在全国范围内占有重要的碳排放份额。
尽管广东省的年均碳排放总体比较高，但考虑到其综合人口和经济发展水平，其人均碳排放与碳排放强度则相对较低，能源效率方面在全国排名中位列前茅。尽管第二产业在经济中占有近40%的比重，但广东省的单位GDP能耗仍保持在全国较低水平：2020年，广东省的单位GDP二氧化碳排放仅为全国平均水平的1/3。据统计，2021年广东省的单位GDP碳排放量为全国第三低，仅高于上海、北京。作为工业大省，这一成绩额取代尤为可贵。
2020年，广东省能源消费总量为3.4亿吨标准煤，占全国的7.0%；广东省二氧化碳排放总量6.5亿吨，占全国6.4%。能源消费和碳排放占比的差异表明广东省在单位能源消费产生的二氧化碳排放量上低于全国平均水平，这主要得益于广东省较为优越的能源结构。
广东省的能源消费结构均衡合理，引领全国
在能源消费结构上，广东省展现出较为均衡和合理的特点。
根据《广东省能源发展“十四五”规划》，2020年广东省能源消费总量中，煤炭、石油、天然气、一次电力及其他能源的比重分别为33.4%、26.2%、9.8%和30.6%。与2015年相比，煤炭消费比重下降了7.3个百分点，天然气消费比重提高了3.5个百分点。这表明广东省在优化能源结构方面取得了积极进展。
广东省在能源消费结构方面表现出了与全国平均水平显著不同的特征。2020年，广东省的煤炭消费占一次能源消费的比重为33.4%，这一比例远低于全国平均水平的57%。这表明广东省在能源消费上对煤炭的依赖程度较低。
同时，广东省非化石能源消费占一次能源消费的比重为30%，这一比例远高于全国平均水平的15.9%，也已经远超国家2030年25%的目标，在全国经济发展省份中可谓是遥遥领先。在全国范围内，只有四川、青海、云南几个新能源资源禀赋较好的省份的化石能源比例高于广东。实际上，广东省的非化石能源消费占比远高于美国，基本持平于欧盟水平。这说明广东省在非化石能源，如水电、风电、太阳能等可再生能源的使用上取得了显著成效。
从发电结构看，2022年广东省有27%的电力来自于新能源，其中最为得益于核电的大力发展。广东是核电大省，截止到2020年，广东核电装机容量达到1614万千瓦，占全国总核电装机容量的32.3%，居全国之首。作为核电第一大省，广东省拥有我国第一座大型商业核电站——大亚湾核电站，此外还有岭澳、台山、阳江等多个核电站，不仅满足省内使用，而且还是供港的主力。位于惠州的太平岭核电站预计2025年投产发电，这将为粤港澳大湾区提供新增供电约7%，有效支撑大湾区的经济增长。预计到2025年，广东核电装机规模达到1854万千瓦。
除了核电，广东还积极发展光伏和风力发电。截至2022年底，广东省光伏发电累计并网容量已达1590.2万千瓦，其中分布式光伏电站累计并网容量836.8万千瓦,排名全国第七。另一方面，广东省依托其丰富的海上风能资源，积极推动海上风电建设。截至2022年，广东累计建成投产的海上风电装机容量约791万千瓦，占全国的26%，居全国第二。
核能、光伏、风能等新能源的应用以及快速发展，反应了广东在调整能源结构过程中的决心和实力。
广东省碳中和政策框架及解读
广东在省级和地市级形成了较为全面的1+N政策体系
广东省作为全国经济发展的龙头，很早就关注到低碳发展的重要性，并开始出台相关政策。这些早期的政策集中在节能减排、推广可再生能源、优化能源结构等方面，旨在逐步调整经济结构，促进绿色、可持续的发展。随着2020年中国国家层面对碳达峰和碳中和目标的正式宣誓，广东省及其城市对双碳政策的重视程度显著提升。
2021年起，相关政策的数量大幅上升，这一变化不仅反映了广东省对国家战略的积极响应，也表明了省内各级政府和社会各界对气候变化问题的深刻认识和对环境保护的高度重视。根据零碳录数据库，2010年以来广东省级及各地市共出台104项相关政策，其中省级的55项，城市级的49项。2021年以来，广东省级出台47条相关的政策，从能源、交通、电力、交通、建筑等多个领域进行详细规划。
重视跨领域行动是广东省双碳政策的鲜明特点
省市两级的政策中，跨领域行动以及1加N体系相关的政策合计32条，占政策总量的30%，这一比例充分展现了广东省在双碳政策制定上的鲜明特点，即不局限于单一领域，而是通过多领域协同合作，共同推进碳达峰、碳中和的目标实现。
跨领域行动的政策制定意味着广东省在推动双碳目标时，不仅仅关注能源、工业等传统高碳排放领域，而是将视野扩展到交通、建筑、农业等多个领域，力求在各个层面实现减排。这种全方位的政策布局有助于形成更为全面和深入的减排效果，同时也促进了不同领域间的技术交流和合作，为创新发展提供了更多可能性。通过跨领域行动和1加N体系的政策设计，广东省展示了如何通过综合协调不同领域的资源和优势，形成合力，推动经济社会的绿色转型和可持续发展。
据统计，从2021年到2023年2月，广东省的跨领域双碳政策数量在所有省份中排名第一，所有双碳政策的数量全国排名第二。广东省推出的跨领域双碳政策不仅局限于能源和环保领域，还广泛涉及工业、交通、建筑等多个部门，形成了一个多领域、多层次、多主体参与的综合政策体系。这种跨领域的政策设计有助于形成政策合力，促进不同领域间的资源共享和优势互补，从而更有效地推动双碳目标的实现。
广东省的碳中和目标规划领先全国
各省份制定双碳目标，基本遵循长期（2060）、中期（2030）和短期（2025）三级目标，其中短期目标最为具体。广东省提出，2025年，非化石能源消费比重达到32%以上，2030年碳达峰，2060年碳中和。
纵观全国，广东和山东是在“十四五”期间碳排放强度下降目标设定最高的两个省份，他们的2025年碳排放强度下降目标都较2020年下降20.5%，全国平均目标为18%，而第二档的省份目标为19.5%。这表明广东省在全国而言都设立了最高标准的碳中和目标。
广东省的双碳目标不仅具有明确的方向性，而且在能源、电力、工业、建筑、交通和农林等多个关键领域都设定了具体可量化的指标，这一特点尤为突出。这种具体可量化的目标设定体现了广东省对于实现碳达峰和碳中和目标的严肃态度和科学方法。通过确立一系列明确、可追踪的指标，广东省为监测进度、评估成效和调整策略提供了基础。这种做法不仅有助于确保政策的有效实施，也为公众和企业提供了清晰的行动指南，从而促进了社会各界的广泛参与和积极贡献。
广东省碳中和实践及经验总结
产业结构优化：大力发展绿色低碳产业，推动高耗能、高排放产业转型升级
碳中和的推进，其根本在于技术的进步和产业结构的优化升级。为此，广东省前瞻性地制定了《广东制造业高质量发展"十四五"规划》，明确了广东省制造业的四大定位：即世界先进水平的先进制造业基地、全球重要的制造业创新聚集地、制造业高水平开放合作先行地、国际一流的制造业发展环境高地。这四大定位，表明广东省旨在通过技术创新和产业结构的优化调整，加速实现碳中和目标。
围绕制造业的高质量发展，广东省制定了非常明确具体的政策目标。根据《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》，广东省设定了一系列明确的发展里程碑：到2027年，广东省力争实现制造业增加值占地区生产总值的比重超过35%，制造业及生产性服务业的增加值合计占比达到65%。同时，高技术制造业的增加值将占到规模以上工业增加值的33%，规模以上制造业的全员劳动生产率提升至每人37万元。此外，工业投资的年均增长将超过1000亿元，培育出超过10个产值超万亿元的战略性产业集群，并助力超过10家制造业企业跻身世界500强。
广东省的目标不止于此，其还旨在显著增强制造业的创新能力，实现规模与效益的同步增长。制造业质量竞争力指数和产品质量合格率将进入全国领先行列，培育出一批具有强大国际竞争力的龙头企业和产业集群，显著提升在全球产业分工和价值链中的地位。事实上，广东省已经形成了8个万亿级产业集群、3个5000亿级产业集群、7个千亿级产业集群和2个百亿级产业集群，其中20个战略性产业集群增加值占GDP比重达四成，这表明广东在提升产业链韧性活力方面取得了显著成效。
围绕20个战略性产业集群，广东构建“20个战略性产业集群+N条重点产业链+多链主”体系。每条重点产业链遴选2—3家“链主”企业，支持“链主”企业开展强强联合、上下游整合，充分发挥“链主”企业在稳定产业链、优化供应链、推动大中小企业融通发展、集群培育等方面的引领带动作用，切实提升重点产业链供应链韧性和安全水平。
展望2035年，广东省的目标是制造业及生产性服务业增加值占地区生产总值的比重稳定在70%左右，产业结构进一步优化，质量效益大幅提升。届时，现代化产业体系将基本建立，广东省将在若干领域引领全球产业分工和价值链，制造业综合实力达到先进水平。广东省将成为制造业的核心区和主阵地，实现制造强省的全面建设，为国家的经济发展和全球产业竞争做出更大贡献。
广东省正积极推进绿色低碳产业的发展，并致力于推动高耗能、高排放产业的转型升级。根据《广东省培育发展未来绿色低碳产业集群行动计划》，省委、省政府将培育发展未来绿色低碳产业集群纳入到坚持制造业当家、高质量建设制造强省的具体部署中，明确了未来绿色低碳产业的重点发展方向，包括深远海风电、新型储能、绿色氢能、高效光伏、先进核能、碳捕集利用与封存（CCUS）、天然气水合物以及节能降碳等领域。此外，《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的实施意见》提出到2025年，产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构将更加优化，生产生活方式绿色转型成效显著，基本建成绿色低碳循环发展经济体系。
为了实现这些目标，广东省还制定了《广东省碳达峰实施方案》，其中提出了加快产业结构优化升级、大力发展绿色低碳产业、坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展的重点任务。同时，广东省还强调了加强绿色低碳核心技术攻关的重要性，以确保经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。
广东省通过制定和实施一系列政策和计划，明确了其在绿色低碳产业发展方面的方向和目标，同时也展现了对高耗能、高排放产业转型升级的重视和支持。这些措施旨在推动广东省经济向绿色低碳方向转型，促进可持续发展。
通过政策引导和市场配置，梯次有序推进各地区碳达峰
广东省针对区域发展的不均衡现状，制定了差异化的碳达峰战略，以期精确匹配各区域的发展阶段和资源优势，实现精准施策。该战略的核心在于通过科学合理设定碳达峰目标，综合考虑各地区的发展阶段、资源禀赋、产业结构和减排潜力，确保在推动区域协调发展的同时，有效应对碳达峰的挑战。《广东省碳达峰实施方案》强调全省统筹和分类施策，鼓励各地根据实际情况制定切实可行的碳达峰路线图和时间表，确保各地区有序推进碳达峰进程。
根据《广东省碳达峰实施方案》，要兼顾发展阶段、资源禀赋、产业结构和减排潜力差异，统筹协调各地区碳达峰目标：工业化、城镇化进程已基本完成、能源利用效率领先、碳排放已经基本稳定的地区，要巩固节能降碳成果，进一步降低碳排放，为全省碳达峰发挥示范引领作用。经济发展仍处于中高速增长阶段、产业结构较轻、能源结构较优的地区，要坚持绿色低碳发展，以发展先进制造业和绿色低碳产业为重点，逐步实现经济增长与碳排放脱钩，与全省同步实现碳达峰。工业化、城镇化进程相对滞后、经济发展水平较低的地区，坚持绿色低碳循环发展，坚决不走依靠高耗能高排放低水平项目拉动经济增长的老路，尽快进入碳达峰平台期。
实际上，早在2019年，广东省就提出构建“一核一带一区”新发展格局，强调区域的功能优势。比如，珠三角核心区以创新驱动发挥示范带动作用，推动重大产业像东西两翼布局打造世界级沿海经济带，北部生态发展区则以绿色低碳新兴工业、数字经济、生物医药等产业为重点。整个“一核一带一区”的动力传导体系通过政府推动、市场运作、企业主体、合作共赢的思路，推动产业有序梯度转移，实现区域发展的平衡性和协调性。
广东省将“产业链”与“经济圈”的概念进行整合和优化，旨在促进粤东、粤西、粤北地区与珠三角及粤港澳大湾区之间的产业联动和经济一体化。这一策略不仅关注产业链条中各环节的紧密结合，还涉及对关键产品生命周期的深入分析，以便围绕那些正处于成长阶段且市场前景广阔的重点产品，推动供应链、产业链、价值链以及创新链在区域间的有效协同。
在经济圈的构建上，广东采取了超越单一城市界限的经济发展策略。以往的产业布局和招商引资活动常常受限于行政区划的界限。然而，近年来广东省致力于推动20个战略性产业集群的发展，打造“一群五圈”的新模式，目的是要打破地域限制，促进产业链和要素资源在更广泛区域内的自由流动和整合，实现城市群和都市圈的深度融合与发展。通过这种模式，广东省不仅加强了区域内的经济联系，也为整个地区的经济增长注入了新的活力。
为了进一步推动区域产业融合和协同发展，广东省出台了《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，提出了五个方面21条政策举措，旨在加快形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。同时，广东省专注于体系塑造，一心一意推动产业结构优化升级，新老产业并举，打造现代化产业体系，显著提升了产业链供应链的韧性，为区域协调发展和碳达峰目标的实现提供了坚实基础。
通过全国领先的碳市场，引导重点排放行业碳减排
广东省凭借其在全国领先的碳市场，已经建立了全面而多层次的低碳发展试点体系。广东省的碳排放权交易试点项目自2012年起便开始建设，并在2013年12月正式启动运营，成为全国范围内的先行者。目前，广东碳市场的年度排放配额总量约为4亿吨，其配额规模在全国排名第一，全球排名第三，仅次于欧盟和韩国的碳市场。2023年，广东全省碳市场控排企业减排量达5600余万吨，碳排放配额累计成交量2.24亿吨，累计成交额63.68亿元，成交量和成交金额均占全国总量的1/3左右，继续位居全国区域碳市场首位。
广东省不断探索和完善碳市场体系，目前已将省内约65%的碳排放纳入管理，覆盖了钢铁、石化、电力、水泥、航空、造纸等六大行业。广东省的目标是到2025年，进一步提升碳市场的活跃度、产品创新性和服务能力，完善碳定价体系，实现碳市场建设与碳达峰行动的有效融合。预计到2025年，参与碳交易的企业碳排放将占全省能源碳排放的70%。同时，广东省将努力实现碳配额总量设定与分配机制与碳排放“双控”要求的有效衔接，推动绿色电力、碳标签等政策工具与碳市场的协同作用，促进粤港澳大湾区碳市场建设取得积极进展。
展望2030年，广东省计划实现碳市场的成熟化和专业化，建立与碳达峰碳中和目标相匹配的碳市场体系。市场定价将基本反映减碳成本，纳入碳交易的企业碳排放预计将占全省能源碳排放的75%。粤港澳三地的市场化减碳机制将加速融合，粤港澳大湾区的碳市场建设将取得显著成效，国际碳定价机制的交流合作将得到进一步深化，逐步形成一个开放有序的“国际+国内”“强制+自愿”的碳市场体系，为广东省实现碳达峰目标提供有力支持，并为2060年实现碳中和目标奠定坚实基础。
广东省的碳市场已经形成了一个层次分明、科学规范、公开透明的政策法规体系，为碳减排提供了坚实的制度保障。通过这些措施，广东省不仅在国内低碳发展和碳减排方面发挥了示范作用，也为全球碳市场的发展提供了宝贵经验。
结语
在应对全球气候变化的挑战中，广东省展现了一种创新的发展模式，即“以新补缺的积极发展模式”，通过创新的方式来弥补资源的不足。通过财新智库提出的“资源禀赋-政策目标-政策工具”三元素分析框架可以看到，广东省利用其较弱的能源禀赋和对外能源依赖的特点，灵活制定政策目标，积极推动清洁能源的发展，形成了新的经济增长点，有效应对了能源依存度高的风险。
广东省的碳中和实践不仅满足了经济发展的需求，还促进了本地能源产业的发展，实现了经济增长与环境保护的双赢。通过将碳中和目标与经济高质量发展目标相结合，广东省创造了一个利益一致的运转模式，避免了将绿色电力等环保要求简单视为成本负担。
展望未来，广东省有望继续加强绿色低碳技术的研发和应用，推动能源消费结构的进一步优化。同时，通过深化国际合作，广东省有望共享其绿色发展经验，为全球碳中和目标的实现贡献中国智慧和中国方案。这样的努力不仅将推动广东省自身的可持续发展，也将为其他地区乃至全球的碳中和实践提供宝贵的经验和启示，展现了广东省在全球气候治理中的领导力和创新精神。
本文是财新智库与儿童投资基金会（CIFF）合作的“碳中和系列观察”第三篇
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